协调一致 紧密配合 依法推动涉案财物价格鉴定工作的开展

                           陕西省人大常委会法制工作委员会副主任 赵建纲 

    省物价局召开的全省物价局长座谈会，其中一项重要议题是进一步贯彻落实《陕西省涉案财物价格鉴定条例》。确定这样一个议题，目的是交流近一年来这个条例的实施情况，研究解决条例实施中的一些问题，总结工作经验，更好地推动条例的贯彻执行。刚才世权副局长就贯彻落实涉案财物价格鉴定条例作了部署，讲得很好。我参加这个会议，主要是了解条例执行过程中有哪些问题，听听大家有哪些经验和意见，跟踪调查立法的社会效果，以便我们今后不断改进立法工作，提高立法质量。

    《陕西省涉案财物价格鉴定条例》自省人大常委会去年7月30日通过，9月1日施行以来，全省刑事案件涉案财物价格鉴定更加规范，治安案件和其他行政执法案件涉案财物价格鉴定也逐步规范化，应当说成绩是显著的，当然这方面过去有较好的工作基础。目前，大家反映比较多的是民事案件涉案财物价格鉴定的问题。这方面各地执行的情况很不平衡，有的地方执行的好一些，有的地方执行的较差，总体上执行的不到位。从大家反映的情况看，主要是思想认识不统一，也有司法鉴定体制和制度转换过程中一些具体问题。为什么同样是涉案财物价格鉴定，刑事案件、治安案件和其他行政执法案件能执行下去，民事案件就执行不下去，甚至还有很大的阻力。尽管有多种原因，但也不排除这样一个因素，刑事案件、治安案件和其他行政执法案件涉案财物价格鉴定不收费，民事案件涉案财物价格鉴定要向提出鉴定要求的当事人收费，前者政府财政包没有人争，后者谁鉴定谁就有收入，这就有了利润空间，有利可图的事就有人会干。因此，民事案件涉案财物价格鉴定交给政府价格主管部门的鉴证机构，社会上方方面面争议较大，阻力较大，影响到我省这个条例的整体贯彻执行。这个问题上思想认识不一致，涉及到一些具体利益关系，这是问题的症结，是民事案件方面执行不好的一个根本性原因。这种现象应当引起我们的重视。总结立法经验，我觉得当初对这部法规实施当中可能遇到的问题和阻力估计不足，如果我们能深入了解这个问题可能形成阻力的话，一定会在制度设计和法律责任设定上更加周密考虑。前一段时间，省人大常委会法工委邀请省高级法院、省政府法制办、省物价局等有关方面负责同志，就贯彻执行《陕西省涉案财物价格鉴定条例》进行座谈，了解执行情况，听取有关方面的意见，说明有关立法问题。大家都表示要认真学习和贯彻执行这个条例。前不久，法制工作委员会就省物价局有关条例适用范围的法规询问作了答复，进一步明确民事案件涉案财物价格鉴定适用条例的有关规定。我们相信，随着我国行政、司法体制改革的深入，以及有关法律制度的不断完善，这个条例实施的社会条件和环境将会进一步改变，条例也会在实践中得到检验和完善。

    利用这个机会，我想着重谈谈制定这部地方性法规的立法背景、重要意义以及立法过程中对一些问题的考虑，供大家参考。

    一、我省条例贯彻了全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定和国清3号文件精神

    2005年2月28日，全国人大常委会通过了《关于司法鉴定管理问题的决定》。这个决定针对司法鉴定机构多头管理，司法鉴定不能适应诉讼需要的问题，作了一些具体的法律性规定。这些年，由于多方面的原因，司法鉴定出现了许多问题，鉴定的科学性、公正性往往受到质疑，影响司法裁判。理顺司法鉴定机构管理体制，有利于改变这种现象。这个决定主要适用法医类、物证类、声像类鉴定，以及司法部商最高人民法院所定的其他应当实行登记管理的鉴定事项。决定在统一司法鉴定管理体制的同时明确规定，侦察机关设立的鉴定机构不得面向社会接受委托从事司法鉴定业务，人民法院和司法行政机关不得设立鉴定机构，这就从法律层面上确立了侦察机关鉴定机构退出委托服务领域和审鉴分离、管鉴分离的原则，保证侦察、审判、鉴定、管理的各自独立。全国人大常委会决定中有关司法鉴定职能从人民法院剥离的规定，是推进司法体制改革的重大举措，对保证司法公正具有重大意义。最高人民法院根据全国人大常委会决定专门就做好过渡期相关工作做了部署，要求在2005年10月1日前，积极稳妥地完成撤销司法鉴定职能的任务。按照现代司法制度，法院审理案件以事实为根据，以法律为准绳，事实证据由诉讼人提供，法官坐堂问案，通过对证据的认定确认事实，运用法律进行裁判。提供证据是诉讼人的义务，法院进行司法鉴定，就有自证自判之嫌，法院陷在具体的司法鉴定活动里，不仅影响法院审判工作效率，而且降低了法院的权威。把司法鉴定职能从人民法院剥离出去，等于给法院减负，有利于提高法院审判工作效率，对人民法院来说效率也意味着公正，同时也维护了人民法院的法律地位。

    全国人大常委会的决定中，没有将涉案财物价格鉴定明确列为司法鉴定登记管理事项，但决定确定的审鉴分离原则，应当适用这方面的工作。人民法院不对涉案财物价格进行鉴定，如何指定鉴定机构进行鉴定？早在1994年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家计委就联合下发通知，确定物价部门设立的价格事务所是指定的赃物估价机构，当时主要是统一刑事案件赃物估价工作。为了公正执法，治安案件和其他一些行政执法案件的涉案财物价格鉴定工作，也在实践中逐步交给价格主管部门设立的价格鉴证机构办理。2000年国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组《关于规范价格鉴证机构管理意见》（国清3号文件）中提出：“放开涉案财物价格鉴证业务，将价格鉴证机构推向市场的条件不成熟”；“涉案物品价格鉴定由政府价格部门设立的价格鉴证机构承担，价格鉴证机构作为公益性事业机构，退出社会中介组织，专门办理涉案财物价格鉴证业务。”国清3号文件还规定：“涉案物品价格鉴证业务主要来源于法院、检察院、公安、海关、仲裁、行政执法机关或机构办理的刑事、民事和经济案件。” 国清3号文件对价格主管部门设立的价格鉴证机构的性质和职能作了定位，要求退出社会中介组织，不参与市场竞争和营利活动，其业务范围扩大到民事和经济案件涉案物品价格鉴定。这个文件当时是温家宝、李岚清副总理签发的。国清3号文件出台以后，全国有20多个省市区相继出台了有关涉案财物价格鉴定的地方性法规和政府规章，涉案财物价格鉴证混乱的现象得到遏制。正是在这种背景下，我省出台了涉案财物价格鉴定条例，应该说这个条例是规范我省涉案财物价格鉴定和管理，促进执法公正、司法公正的一部重要的地方性法规。这个条例颁布以后，国家发改委给予充分肯定，认为这个条例是全国人大常委会作出关于司法鉴定管理问题的决定以后，第一个出台的涉案财物价格鉴定方面的地方性法规，全面贯彻落实了国清3号文件精神，将价格主管部门价格监管及鉴定职能法定化，在全国起了表率作用。省物价局还在国家发改委召开的全国价格认证工作会议上，介绍了我省的立法经验。

    二、从讲政治、反腐败斗争、维护国家利益和促进司法公正的高度认识和执行这个条例

    我省这个条例由省政府提案，省人大常委会通过并向全国人大常委会、国务院备案。省人大常委会通过之前，常委会党组报经省委批准。根据全国人大常委会决定和国清3号文件精神，这个条例，一是贯彻了审鉴分离的原则，二是强调涉案财物价格鉴定必须归口管理和办理。鉴于社会中介组织发育和行业自律的实际状况，涉案财物价格鉴定目前不宜由社会中介机构办理，这项活动也不能引入市场竞争机制。过去这方面问题很多，我们收到过许多这方面的信访材料，包括案件办理过程中对国有资产或集体资产的评估和处置。由于涉案财物价格鉴定结果直接影响行政执法机关、司法机关对案件的处置，因此与执法公正、司法公正紧密联系。刑事案件、治安案件和其他行政执法案件涉案财物价格鉴定，统由政府承担了鉴定成本，民事案件涉案价格鉴定是要举证者出资的，有一个收取费用的问题，过去有一些社会中介机构从中取利，甚至依托这一块生存发展。现在，政府价格主管部门设立的价格鉴证机构作为公益性事业机构，退出社会中介组织，专门办理涉案财物价格鉴定事务，一些社会中介机构将失去一个经济来源。我们大力发展各类社会中介机构，鼓励社会中介机构面向社会、面向市场、面向经济主战场，公平竞争，诚信执业，有偿服务。我们不赞成或者说我们这部法规的立法指向，反对价格评估、资产评估的社会中介机构面向政权机关、面向行政权司法权的运作寻求发展空间和获取经济利益，因为这一个领域与法律服务业不同，不能引入市场竞争机制，更不能引入权力运作系统。涉案财物价格鉴定是一种特殊的价值确认行为，价格不过是价值的货币表现形式，侵占公私财物、债权债务、财产分割等都要有一个值多少钱的概念，总要通过一定的货币数字表现出来，这就关系到罪与非罪或定分止争的问题。这种特殊的价值确认与物形鉴定不同，物形鉴定属自然领域，价格鉴定属社会领域，两者受人的主观因素影响不同，目前价格鉴定还不能实行市场化管理，按照国务院要求，只能由政府价格主管部门设立的价格鉴证机构承办，陕西省各级价格主管部门设立的价格认证中心就是法定的专门承办此项业务的机构，我们必须保证其法律地位和依法履行职能。

    价格主管部门设立的价格鉴证机构作为公益性事业机构，不存在与民争利的问题，按照收支两条线的财政管理体制，其收入要全额上交财政，所需经费按预算拨付。文波局长在受省政府委托所作的草案说明里对这一点讲得很清楚。刑事、治安和其他行政执法的涉案财物价格鉴定经费要求财政包，但许多地方财力紧张包不下来，民事涉案财物价格鉴定有一点收益可以减轻财政负担，弥补一些经费不足，如果把应交价格鉴证机构鉴定的事项交给社会中介机构做，财政这一块事业性收入没有了，加重财政供养负担，也就等于从财政非税收入中拿走了一块，算经济账这也是亏国家的，有损国家利益的。为了保证价格鉴定的可靠性，我省条例对价格鉴定人员资质、鉴定程序以及复核程序都作了严格的规定，政府及其价格主管部门也在健全鉴定机构和人员队伍方面做了大量工作，应该说这支“国家队”比社会中介机构规范得多、力量也强。按道理，由谁进行价格鉴定，指定机关都不从中获利，但有的机关就是不将价格鉴定事务交给价格主管部门设立的鉴证机构办理，这是很不正常的。这部法规实施过程中，或许有这样那样的具体问题、困难还需要解决，但不能因为有问题、有困难，甚至有看法，就不予执行，如果认为哪一条哪一款不适当、不合理，可以向立法机关提出修改建议，如果认为哪一条哪一款与宪法相抵触，也可以提请全国人大常委会进行违宪审查。总之，要采取积极的态度，不能消极对待一部法规的实施，地方性法规也是有约束力的，各级人大常委会有权监督地方性法规的实施，行政机关、司法机关应当依法办事。这部地方性法规颁布一年多了，相关机关有的还在认识问题上兜圈子，没有切实行动起来，这是很不应该的。

    法律法规是党的主张和人民意志的统一，一旦颁布施行，各方面都要严格执行。现在，有法不依、执法不严随处可见，人民群众对执法违法、司法不公现象强烈不满，党中央从国家长治久安的战略出发，加强制度创新和体制创新，不断加大反腐败的力度。全国人大常委会决定中，侦察机关鉴定机构不得面向社会接受委托进行鉴定，审判机关不得设立鉴定机构，实际上是将司法权与司法鉴定过程中的经济利益关系彻底剥离，这也是司法体制改革的一个重要内容，我省这个条例贯彻了决定精神。因此，涉案价格鉴定条例的贯彻执行，要从讲政治、反腐败斗争、维护国家利益和促进司法公正的高度认识和执行。有关机关应当旗帜鲜明地贯彻全国人大常委会决定，教育大家转变传统的司法理念，改变过去的一些做法，规范这方面的行为。同时，要认真执行我省涉案财物价格鉴定条例，严格依法办事，提出纪律要求，如果因涉案财物价格鉴定机构不合法出现问题，指定鉴定的办案机构直接负责人首先要承担责任。这个条例对办案机构人员、社会中介机构和价格主管部门及鉴定机构人员违反本条例的行为，都设定了法律责任，有关国家机关负有保证执行的义务。

    三、齐心协力依法推动涉案财物价格鉴定工作的开展

    我们都是国家机关公职人员，都是为国家工作的，条例涉及的有关国家机关、部门及机构的工作人员，要从执法公正、司法公正着眼，把思想认识统一到维护国家利益和人民利益上，在这个根本利益的前提下，有关机关和部门应当相互沟通，紧密配合，按照各自职责共同实施好我省的这部地方性法规。

    这个条例在立法过程中，法工委对三个问题反复研究。一是立法权限问题。按照立法法规定，司法制度方面的立法属全国人大及其常委会专属立法权，地方立法历来不染指司法制度，这个条例主要是解决价格主管部门设立的鉴证机构归口办理涉案财物价格鉴定事项的问题，司法鉴定职能从法院职能中剥离，这方面事项的立法不涉及基本司法制度，没有超越立法权限。二是司法鉴定是法院管辖还是行政管辖的问题。司法鉴定职能从法院职能中剥离以后，法院就不对司法鉴定机构和业务管辖，司法鉴定机构和人员的资质、资格由政府有关部门确认，由省级司法行政机关统一登记管理。涉案财物价格鉴定要不要进行登记管理，现在还不明确，国家以后要求登记管理就按国家规定办。司法鉴定属于行政管辖范畴，政府有关部门对违法从事司法鉴定业务的中介机构有权依法处理。三是价格主管部门设立的鉴证机构进行民事案件涉案财物价格鉴定会不会影响当事人的诉权。民事诉讼过程中，当事人对争讼财物的价值如果没有异议，当然不发生价格鉴定的问题，如果有争议并且不能协商一致时，按照民事诉讼法的规定，人民法院应当交由法定鉴定部门鉴定，没有法定鉴定部门的，由人民法院指定的鉴定部门鉴定。有人认为民事案件举证是私权，应由当事人自主，法院不应当干预。问题是法院指定鉴定是公权行为，正确运用这个公权，私权才可能得到有效保障。对涉案财物价格鉴定机构、鉴定人和鉴定行为进行规范，目的是保证诉讼活动正常进行，实现当事人的诉权。我们在这三个问题上取得共识后，肯定了省政府提出的涉案财物价格鉴定条例草案中的基本原则和内容，同时对价格鉴定的程序和要求作了细化，规定了当事人的权益救济措施。我们希望这个条例在规范涉案财物价格鉴定秩序，提高办案效率和促进司法公正方面，发挥应有的作用。我们也希望有关机关在执行这个条例过程中，不断总结经验，及时发现问题，支持立法机关在实践的基础上进一步完善这个条例。

    涉案财物价格鉴定条例的执行要靠多方面形成合力。条例颁布以后，我省许多市县区召开了由人大、政府领导主持的贯彻条例动员大会，有的地方党委、人大常委会、政府联合印发了贯彻条例的实施意见，提出具体的要求。据了解，全省118个市、县区现有116个设立了价格认证中心，从业人员600多人，230多人取得价格鉴证师执业资格，去年共受理各类案件3万余件，鉴定价值2亿多元。这是一支很重要的力量，作用很显著。我们要在总结前一段工作的基础上，进一步加大宣传力度，深刻认识实施条例的重要意义，有关部门要主动向党委、人大常委会和政府汇报这方面的工作，各方面协调一致，互相支持，紧密配合，推动条例的贯彻执行。各级工商行政管理部门、价格主管部门要对资产评估的中介机构业务范围严格把关，核发、年审营业执照、收费许可证时，要明确不含涉案财物价格鉴定。社会中介机构不得违法从事涉案财物价格鉴定业务，已经发现要依法没收违法所得。涉案财物价格鉴定是价格主管部门设立的价格鉴证机构的职能，如果社会中介机构行使了政府这个公益性事业机构的职权，就是违法违规行为，情节严重的要从市场中剔出去。要通过严格执法，规范涉案财物价格鉴定秩序，为行政执法工作和司法工作的顺利进行创造条件。

    统一涉案财物价格鉴定工作，对价格主管部门设立的价格鉴证机构提出更高的要求。价格鉴定的权威性取决于价格鉴定的科学性、准确性。价格鉴证机构要通过高质量、高水平的价格鉴定工作，为行政执法、司法工作和当事人服务，获得全社会的认同和信赖。否则，即便是立法规定，法院指定，也难以让人信服。价格主管部门及价格鉴证机构要重视基础建设，健全机构和配备必要的人员，完善管理制度，规范鉴定工作行为，加强业务培训，整合力量，提高鉴定业务能力。涉案财物价格鉴定涉及许多专业领域，要建立各方面专家库，充分发挥我省专业技术人员资源优势，建立客观、公正、准确、高效的价格鉴定机制，促进行政执法和司法工作的公正、效率，为我省的经济建设和社会发展创造良好的法治环境。

    《陕西省涉案财物价格鉴定条例》是保证行政执法和司法诉讼需要的一项重要地方性法规，与执法公正、司法公正密切相关。我们一定要坚定信心，克服阻力，联合有关方面共同行动，全面有效地实施条例，推动我省这项工作的顺利开展。